(45)(三)公民社会整合《宪法》第1条明确国家根本制度是社会主义制度，它揭示了宪法调整社会关系的本质，致力于实现以社会平衡、共同富裕为内核的宪法社会主义原则是其核心功能。

要件裁量基准往往被作为行政机关认定行政相对人违法的依据，只要规范性文件对所诉行政行为有一定的影响，就应当认定为存在依据关系。[58]许宗力：《宪法与法治国行政》，元照出版有限公司2007年版，第219页。

行政裁量基准带有内部行政规范性文件的法律属性，基于此，在行政裁量基准公布之后，行政机关即可在行政执法活动中适用，且行政机关可以将之用于行政裁量基准公布之前所发生的行政案件。[28]参见国务院办公厅《行政裁量权基准制定和管理意见》中对行政裁量基准的界定：行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。 王青斌，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。从组织原则出发，下级机关应服从上级机关，这一点在我国法律中得到了广泛认可。因此，认为行政裁量基准在性质上可以属于规章，应当属于误读。

再次，抽象行政行为是一种准立法行为，是具有普遍约束力的行为规则。党的二十大报告也明确提出要健全行政裁量基准。应强调的是，税法实体化存在限度，绝对税收法定既不可能、也不可欲。

(65)参见[日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2005年版，第28页。二是财政收支关系的宪法调适。而依民法无效之契约，依税法亦可能并不否认。2.对侵犯人格尊严行为的禁止。

(二)法律至上理念法律至上理念，即法律享有至高无上地位，宪法文本习惯于将宪法、法律并列，共计10次表达为宪法和法律，法律至上也就常被理解为宪法法律至上。国家对社会财源的汲取，是国家得以运转的保证。

《宪法》第15条第3款规定国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，该条款明确了禁止扰乱社会经济秩序的宪法任务。关于健全直接税与完善个税，直接税与个税都难以转嫁，且税痛感强、收入调节性高，其改革要义是为税法体系注入更多税收民主、税收公平价值。长久以来，我国确立了中央与地方关系的两个积极性原则，《宪法》第3条明确将中央统一领导地位与发挥地方积极性、主动性作为政府间关系处理的两大中心准则。三是总纲中第15条第1款国家实行社会主义市场经济。

(64)参见熊伟：《走出宏观调控法误区的财税法学》，载刘剑文主编：《财税法论丛》(第13卷)，法律出版社2013年版，第74-80页。征收环节后移的消费税与房地产税都具有税源固定、税基稳定、收入持续等特征，改革举措彰显了受益公平、稽征经济价值。⑧参见泮伟江：《宪法的社会学启蒙——论作为政治系统与法律系统结构耦合的宪法》，载《华东政法大学学报》2019年第3期。官方政策认为，升级税收征管技术、着力建设智慧税务能大幅提高公民税法遵从度(2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》)，但是公民纳税遵从并非只是‘成本—效益方法的考量，还事关纳税人基本权益及税收现代化建设，(55)尤其为实现公民社会整合，还端赖于公民自愿遵从。

(52)有学者归纳了此种身份责任特征：1.它是历史的、传统的，是社会建构的产物。(54)近年来，高收入人群频爆因逃税被税务机关处罚事件，不仅扰乱了征管秩序，而且威胁到税法权威，还折射出公民对税法遵从程度有待提高问题。

作为法治建设领域的一件大事，宪法是治国安邦的总章程，对整个法律体系起到骨架与支撑作用，而税法先天就比其它法更受宪法关照和束缚，未来税法典编纂必须围绕宪法作出整体性布局。(25)参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第418页。

(28)参见王晖：《法律中的团结观与基本义务》，载《清华法学》2015年第3期。党的十八届三中全会以来，我国在事权与支出责任划分改革、省以下财政体制改革方面举措不断，(69)现阶段受到国内外不确定性因素影响，地方财政面临较大压力，亟须进行财政管理体制的深化改革。(32)如学者所言，作为国家法的宪法，不是单纯的组织法和行为法，更重要的动能在规范这个国家的静态结构(人民、土地、主权)和动态结构(国家和社会之间、主要统治权之间以及规范与政治之间)。(15)参见韩大元：《中国宪法上社会主义市场经济的规范结构》，载《中国法学》2019年第2期从行政裁量基准运行过程角度看，行政裁量基准在行政执法实践中具有很强的约束力，行政机关原则上应当遵守行政裁量基准。内部行政规范性文件的种类多元，域外学者将其划分组织规程、解释标准、裁量标准、补助金交付标准等，[40]我国内部规范性文件包括内部组织规则和行政裁量基准等类型。

一直以来，行政法学界也不乏主张限制行政裁量基准的声音，包括行政裁量基准的约束力度应该有多大，以及行政裁量基准应该细化到何种程度等。[33]简言之，对裁量基准性质的分析，应在我国现有的法律框架以及话语体系内进行。

[5]对于基准的理解，并不存在太多的争议，关键的问题是对于行政裁量的理解存在着较大的分歧，尤其是行政裁量与不确定法律概念的关系。[72]因此，在行政裁量基准存在明显违法的情况下，行政执法机关应当不予适用。

一方面，过度压缩、限制行政机关的裁量权，不符合行政执法的基本规律。[55]赞成者认为行政裁量基准的效力不仅是对内，而且可以对外，基准一旦设定颁布，便成为执法人员执法的重要依据，具有规范效力和适用效力。

[53]行政基准不具有外部性法的效力，其理由在于行政基准基本上不是根据议会立法之‘立法授权制定的。2022年7月29日，国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）（以下简称：《行政裁量权基准制定和管理意见》），进一步对行政裁量基准的制定原则、制定主体、制定程序、裁量基准的内容等进行了规范。在明确了行政裁量基准的性质后，行政裁量基准的效力也就容易明确了。法律规范出于法律确信而被人自愿遵守，即具有道德效力。

（一）行政规章说之批判行政裁量基准的性质不属于规章。这种解释、适用法律要件或不确定法律概念，并非形成个案决定，而是对法律要件或不确定法律概念作有一般拘束力的具体化，某种程度上属于一种实质意义上的立法，[58]对行政机关和行政相对人均具有法律效力。

《行政裁量权基准制定和管理意见》也规定以规章形式制定行政裁量权基准的，要遵守《规章制定程序条例》规定的立项和审查程序。[76]何海波：《行政诉讼法》（第三版），法律出版社2022年版，第100页。

后者可以留给‘不确定法律概念及法律解释理论去解决，以避免裁量问题的泛化。[19]《药品管理法》第142条第3款规定：未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的，可以依法减轻或者免予处罚。

[28]除此之外，行政裁量基准还表现为指南、执法手册、行政惯例等形式。过分夸大裁量基准的法律效力，容易导致其与裁量基准的控权逻辑不契合。针对该条款的法律适用，主张要件裁量论者认为，无论是在确定是否符合未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的这一法律情形中，还是在确定是否适用可以依法减轻或者免予处罚这一法律责任中，均存在着行政裁量空间。事实上，这些有关行政裁量的规章并非行政裁量基准本身，而是对行政裁量基准如何制定的规定。

（二）行政裁量基准法律效力之证成行政裁量基准作为一种内部行政规范性文件，其在性质上虽然不属于法的范畴，但其依然是一种行为规则。[18]行政裁量是否应当包括要件裁量以及对法治实践有何影响，可以通过分析一个具体的法律条款来看两者之间的区别。

譬如，在治安管理实践中，立法并未对于卖淫嫖娼的适用进行明确的规定，但长期执法实践已经形成男女分开审查事前是否认识等基于行政惯例形成的裁量规则。行政裁量基准首先表现为规范性文件。

一方面，被法院附带审查后认定为合法的行政裁量基准约束力更强，应当作为认定行政行为合法的重要依据。在明确了行政规范性文件在行政救济中的效力后，我们也就可以对作为内部行政规范性文件的行政裁量基准在行政救济中的效力进行进一步的分析。